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礦業(yè)發(fā)展 需要頂層設計與時俱進

 礦業(yè)政策是國家針對礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)、利用和保護等所制定的產(chǎn)業(yè)政策。政策源于實踐，并用于指導實踐。礦業(yè)政策的制定當然要源于礦業(yè)實踐，同時也要隨著礦業(yè)形勢的變化不斷加以修訂完善。在礦業(yè)結(jié)束超級周期進入新常態(tài)的當下，有些政策或已經(jīng)不能適應新的礦業(yè)形勢，或者制約礦業(yè)企業(yè)和行業(yè)發(fā)展，應該修訂或出臺新的政策，以引導礦業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。在近日舉行的第245場中國工程科技論壇上，院士專家、行業(yè)協(xié)會及業(yè)界人士圍繞我國礦業(yè)科學發(fā)展建言獻策。其中不乏真知灼見，可為決策者制定政策提供參考。

 礦業(yè)稅費政策尚有改革空間

 國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，我國采礦業(yè)利潤率從2014年的9.67%下降到2016年的3.68%，位居規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)行業(yè)最后一名。全國地質(zhì)勘查投入從2014年的1145億元下降到2016年的781億元，下降31.8%；采礦業(yè)固定資產(chǎn)投資從2014年的14681億元下降到2016年的10320億元，下降29.71%，而其他行業(yè)投資基本都是正增長。

 由上述數(shù)據(jù)可見，我國礦業(yè)企業(yè)的日子并不好過。而目前我國礦山企業(yè)需要交納的稅、費、金很多，主要包括土地使用稅、增值稅、資源稅、采礦權價款、環(huán)境治理保證金、土地復墾保證金、水土設施保持費等，各項費用要占企業(yè)產(chǎn)值的20%~30%。以鐵礦山企業(yè)為例，目前世界鐵礦企業(yè)平均銷售稅費負擔率約為12%，澳大利亞礦企負擔率約為5%~12%，巴西約為4%~12%，國內(nèi)鐵礦企的稅費負擔率平均在25%以上，是世界平均水平的兩倍多。

 據(jù)中國礦業(yè)聯(lián)合會副會長、總工程師劉玉強介紹，礦山企業(yè)已連續(xù)多年交納環(huán)境治理保證金，而有的地方政府并沒有建立有效的返還渠道。有的企業(yè)花錢治理礦山開采產(chǎn)生的環(huán)境問題（土地塌陷、生態(tài)環(huán)境恢復等），要交納的環(huán)境保證金遲遲得不到返回。在礦業(yè)形勢低迷的情況下，這些企業(yè)的資金往往捉襟見肘，舉步維艱。中國礦聯(lián)在實地調(diào)研時，部分礦山企業(yè)反映，在辦理采礦證前需按土地復墾方案確定的投入資金20%的比例上繳土地復墾保證金，企業(yè)感到壓力很大。此外，我國礦山企業(yè)增值稅抵扣少、造成稅率較高，增加了礦山企業(yè)負擔。另一方面，現(xiàn)有政策落實不到位。劉玉強舉例說，《關于全面推進資源稅改革的通知》中規(guī)定：對剩余可采儲量下降到原設計可采儲量的20%（含）以下礦井，確認為衰竭期煤礦，享受30%稅收減免優(yōu)惠政策；對鼓勵利用的低品位礦、廢石、尾礦、廢渣、廢水、廢氣等提取的礦產(chǎn)品，由省級人民政府根據(jù)實際情況確定是否減稅或免稅，并制定具體辦法等。但在實際操作中，企業(yè)很難享受到政策優(yōu)惠。為此，劉玉強建議，國家礦業(yè)稅費政策應合理修訂。

 “礦業(yè)現(xiàn)在幾乎成了最難賺錢的行業(yè)。”紫金礦業(yè)集團董事長陳景河表示，目前國家出臺的資源稅改革政策非常好，但在執(zhí)行過程中地方政府的自由裁量權太大，有關企業(yè)深受困擾。

 去年12月30日，中央全面深化改革領導小組第三十一次會議審議通過了《礦產(chǎn)資源權益金制度改革方案》等文件。會議強調(diào)，要以維護實現(xiàn)國家礦產(chǎn)資源基本權益為核心，理順礦產(chǎn)資源稅費體系，合理調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源收入，建立符合我國特點的新型礦產(chǎn)資源權益金制度。目前，方案全文尚未公布。

 陳景河認為，國家一方面大力推進資源稅改革，一方面又推出《礦產(chǎn)資源權益金制度改革方案》，這本來是好事，但兩者可能存在同源設計、重復收取的問題。因此他建議，礦業(yè)權出讓收益可以抵扣資源稅，避免重復計征、多頭征收。

 簡政放權，休養(yǎng)生息

 長期以來，政府對微觀經(jīng)濟運行干預過多、管得過死，重審批、輕監(jiān)管，不僅抑制經(jīng)濟發(fā)展活力，而且行政成本高，也容易滋生腐敗。推進簡政放權、放管結(jié)合，就是解決這些突出矛盾和問題的關鍵一招。

 近年來，國土資源部按照黨中央關于簡政放權、深化改革的總體要求，積極推進礦業(yè)權審批制度改革，新一屆中央政府成立以來已先后取消和下放了20余項與礦產(chǎn)資源勘查開采相關的行政審批和非許可類行政審批事項，部分地方政府和國土資源主管部門也積極推進審批制度改革，取得了積極成效。在國土資源部層面，積極下放審批權限。礦產(chǎn)資源法及其配套法規(guī)確立了探礦權部、省兩級審批，采礦權部、省、市、縣四級審批的基本格局。國土資源部組織編制了《勘查礦產(chǎn)資源審批服務指南》和《開采礦產(chǎn)資源審批服務指南》并已公布實施，按照合法、合理、合規(guī)的原則對礦業(yè)權審批要件重新進行了梳理，簡化合并了個別要件。目前，國土資源部已形成了接件、受理、司局會審、主辦司局審查、部會審會各環(huán)節(jié)明確清晰的審批流程。國土資源部還對礦業(yè)權統(tǒng)一配號系統(tǒng)進行了改造升級，對礦業(yè)權配號項目實現(xiàn)了“開綠燈、亮黃燈、劃紅線”式的監(jiān)管。

 “辦證難，是困擾礦業(yè)企業(yè)的‘第一難事’。國土資源部出臺了一系列簡政措施，比如將部分審批權限下放到省里。但我們期待更有力度和實效的簡政舉措。”作為礦業(yè)企業(yè)的掌舵人，陳景河建議：一是國家能不能將部分審批制改為備案制。比如，礦山企業(yè)名稱變更屬于形式改變，主體沒有發(fā)生變化，備案即可。二是放寬對探礦權的限制。在有經(jīng)濟杠桿制約的前提下，可以考慮按國際慣例將探礦權有效期設置為長期，并取消礦權延續(xù)縮減面積25%的規(guī)定，讓真正的礦業(yè)人安心找礦、科學探礦。三是鼓勵探礦權的獲取和勘查投入，爭取實施將探礦投入按一定比例抵減資源稅的政策。四是放寬探礦權轉(zhuǎn)采礦權的諸多限制。

 明確礦業(yè)定位，實施統(tǒng)一管理

 談礦業(yè)政策，首先要厘清一個問題，那就是礦業(yè)定位問題。礦業(yè)由探礦和采礦兩個部分組成，探礦是采礦的前提，采礦是探礦的延伸。據(jù)此，理應按照礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的運作規(guī)律，將探礦和采礦統(tǒng)一歸為一個產(chǎn)業(yè)——礦業(yè)。聯(lián)合國也是遵循這個規(guī)律，在現(xiàn)行《國際標準產(chǎn)業(yè)分類》中規(guī)定礦業(yè)（包括探礦和采礦）屬于第一產(chǎn)業(yè)。世界上多數(shù)國家的礦業(yè)也均覆蓋探礦和采礦全程。但長期以來，我國一直未將礦業(yè)作為第一產(chǎn)業(yè)對待。在2003年國家統(tǒng)計局發(fā)布的《三次產(chǎn)業(yè)劃分規(guī)定》中，采礦業(yè)劃為第二產(chǎn)業(yè)，礦產(chǎn)勘查與科學研究業(yè)、技術服務業(yè)劃為第三產(chǎn)業(yè)。

  對此，中國工程院院士陳毓川建議，國家應對我國礦業(yè)所屬的行業(yè)類型重新審核，作必要調(diào)整，并配以相應的產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整，以有利于我國礦業(yè)的發(fā)展。

 劉玉強認為，礦業(yè)中的許多深層次問題，源自于礦業(yè)的產(chǎn)業(yè)定位。我國雖然作為世界礦業(yè)生產(chǎn)大國與礦產(chǎn)品消費大國，但是把本應探采結(jié)合的完整礦業(yè)從產(chǎn)業(yè)定位上，分割為第二與第三兩個產(chǎn)業(yè)。這不符合探礦業(yè)與采礦業(yè)互相依存與互相促進內(nèi)在聯(lián)系的客觀實際，也不利于建立與完善適應我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的礦業(yè)管理體制。因此，他建議，遵循礦產(chǎn)勘查業(yè)與采礦業(yè)自身特性，科學調(diào)整其產(chǎn)業(yè)定位。

 “在我國經(jīng)濟進入新常態(tài)的今天，建議國家有關部門進一步重視支持礦業(yè)企業(yè)，為礦業(yè)企業(yè)實現(xiàn)文明和諧、可持續(xù)健康發(fā)展創(chuàng)造有利條件。”陳景河也表達了類似的觀點。他認為，國家要進一步確立礦業(yè)在國民經(jīng)濟中的基礎地位。

 由于歷史的原因，我國礦業(yè)管理現(xiàn)在客觀上呈現(xiàn)出分散和碎片化狀態(tài)。目前，我國的礦業(yè)管理職能分散在國家發(fā)改委、國土資源部、工信部、商務部、國家安監(jiān)總局等多個部門，能源資源的勘查開發(fā)、生產(chǎn)、消費、進出口、保護和監(jiān)管等實施多頭管理，難以做到統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)高效。

 據(jù)有關機構(gòu)對111個國家礦產(chǎn)資源管理體制的調(diào)查統(tǒng)計，有45個國家（約占40.5%）設定礦業(yè)能源部，12個國家（占10%）設定礦業(yè)部，22個國家（占19.8%）設定自然資源部，32個國家（占28.9%）由經(jīng)濟、內(nèi)政或工商部統(tǒng)管，即半數(shù)以上國家設有專門的國家級礦業(yè)管理部門。

 陳毓川認為，在市場經(jīng)濟體制及國際政治經(jīng)濟復雜多變的情況下，對于我國這樣一個發(fā)展中大國和礦業(yè)大國，礦業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，需要一個強有力的、穩(wěn)定的中央部門來集中統(tǒng)一管理，結(jié)束目前碎片化管理狀態(tài)。這是當前之需，亦是長遠之計。

 經(jīng)略“一帶一路” 礦業(yè)大有可為

 國家“一帶一路”戰(zhàn)略明確提出與沿線國家加大煤炭、油氣、金屬礦產(chǎn)等傳統(tǒng)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)合作，而且沿線國家礦業(yè)合作意愿強烈，合作空間廣闊?！耙粠б宦贰必灤﹣?、歐、非大陸65個國家，有經(jīng)濟發(fā)達的歐洲國家，主體是亞洲、非洲的發(fā)展中國家。更為重要的是，“一帶一路”沿線國家在礦產(chǎn)資源領域的合作具有很強的互補性。各方可以充分發(fā)揮在資源、資金、產(chǎn)業(yè)、技術、基礎設施等方面的互補優(yōu)勢與合作潛力，實現(xiàn)礦業(yè)相互促進和共同發(fā)展。

 陳毓川認為，這正是我國與沿線各國開展礦產(chǎn)資源互利合作，發(fā)揮我國勘查開發(fā)能力的大好時機。在建立“一帶一路”礦業(yè)市場、基礎性地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查、礦產(chǎn)勘查開發(fā)、重大基礎建設中的工程地質(zhì)、水文地質(zhì)、災害地質(zhì)調(diào)查等方面，開展互利合作，共同發(fā)展，大有可為。

 陳毓川建議，國家在“一帶一路”建設規(guī)劃中，把地質(zhì)與礦業(yè)對外合作作為重要內(nèi)容之一；建立中央與地方領導有序、協(xié)調(diào)有力、互聯(lián)互促的可行的項目鏈；建立國家“一帶一路”礦產(chǎn)勘查風險基金，支持勘查單位開展國外礦產(chǎn)勘查；有計劃地組織培訓出國工作人才，逐步建立強大的高素質(zhì)對外管理與工作隊伍。經(jīng)略“一帶一路”，更好地保障我國礦產(chǎn)資源需求，促進我國礦業(yè)健康地走向世界，更快地成為礦業(yè)強國。

（信息來源：中國礦業(yè)網(wǎng)，中林設計整理，轉(zhuǎn)載注明出處）